도시정비사업은 주거환경을 개선하고 도시의 균형 발전을 도모하기 위한 핵심적인 정책 수단으로 자리 잡아 왔다. 하지만 기존 조합 방식의 재개발사업은 사업성 부족, 주민 간 갈등, 비효율적인 추진 구조 등으로 인해 기대만큼의 성과를 내지 못하는 경우가 빈번했다. 이러한 한계를 보완하고자 도입된 제도가 바로 공공재개발이다.
공공재개발은 「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)」에 따라 공공이 시행 주체가 돼 사업을 주도하는 방식이다. 정비기반시설이 열악하고 민간 주도로는 사업성이 낮아 장기간 방치된 지역을 대상으로, 한국토지주택공사(LH)나 서울주택도시공사(SH) 같은 공공기관이 재정과 행정력을 투입해 사업을 이끌어간다. 도시정비법 제2조제2호나목은 이를 `토지등소유자의 동의를 받아 공공이 시행하는 재개발사업`으로 정의하고 있다.
사업 절차는 기본계획 수립부터 정비구역 지정, 주민대표회의 구성, 공공시행자 지정, 사업시행인가, 분양 및 관리처분계획 수립, 이주와 착공, 준공 및 청산으로 이어진다. 외형적으로는 조합 방식과 유사하지만, 실질적으로는 공공이 직접 개입함으로써 추진의 효율성과 투명성을 확보할 수 있다는 점에서 큰 차이를 보인다. 특히 올해 6월 4일부터 시행되는 도시정비법 개정안은 공공과의 협약 체결 요건을 명확히 하고, 주민대표회의 구성 시기를 조기에 앞당길 수 있도록 해 사업 초기 단계에서의 불확실성을 최소화하는 데에 중점을 뒀다.
그러나 공공이 시행을 맡는다고 해서 모든 절차가 자동적ㆍ합리적으로 이뤄지는 것은 아니다. 실무 현장에서는 여전히 다양한 법적 쟁점이 발생하고 있으며, 이에 대한 법원의 해석도 실질적인 가이드라인 역할을 한다. 예컨대 서울행정법원(2023년 4월 11일 선고ㆍ2022구합54368 판결)에서는 주민대표회의 구성에 대한 승인 통보가 토지등소유자의 권리ㆍ의무에 직접 영향을 미치므로, 이는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 판시했다. 이는 공공재개발 절차에서 내려지는 각종 행정 결정이 단순한 내부 절차가 아니라 법적 효력을 지닌 `처분`이 될 수 있음을 의미하며, 토지등소유자들의 권리 구제 수단이 더 명확해졌다는 점에서 중요한 판결로 평가된다.
또한 주민대표회의의 법적 지위에 대해서도 명확한 판단이 내려지고 있다. 서울북부지방법원(2022년 7월 6일 선고ㆍ2021고단3517 판결)은 주민대표회의가 구성원 개인과는 구별되는 독자적인 조직으로서 비법인사단에 해당하며, 권리ㆍ의무의 주체가 될 수 있음을 인정했다. 이는 주민대표회의가 용역계약 등을 체결할 법적 능력이 있으며, 구성원 일부의 교체가 그 자체로 대표기구의 법적 연속성을 부정하는 근거가 될 수 없음을 확인해준 것이다.
한편, 사업 추진 과정에서 흔히 발생하는 운영규정 위반에 따른 구성원 해임 문제에 대해서는 법원이 형식적 위반만으로는 효력을 부정하지 않는 태도를 보이고 있다. 부산지방법원 동부지원(2023년 5월 31일 선고ㆍ2022가합134 판결)에서는 주민대표위원 선출 과정에서 운영규정의 일부 절차를 위반했다는 이유로 해임을 청구한 사안에서, 실질적인 하자가 없다고 보고 청구를 기각했다. 이는 주민대표회의 운영의 자율성과 법적 안정성 간의 균형을 중시한 판단으로 실무자들에게 중요한 참고가 될 수 있다.
공공재개발이 도입됨으로써, 사업성이 낮아 조합 방식으로는 실행이 어려웠던 지역에도 새로운 활로가 열리고 있는 것은 분명하다. 그러나 공공이라는 이름 아래 사업이 일방적으로 추진되는 방식이 돼서는 안 된다. 실제로 주민들과의 충분한 협의와 동의가 선행돼야 하며, 동의서 징구 방식(전자서명 포함), 제출 시기, 검인 요건 등에 관한 법령해석도 명확히 이해해야 한다. 예를 들어 도시정비법 제36조의 개정에 따라 전자서명 동의서 방식이 도입됐지만, 여전히 검인의 유무에 따라 행정 절차상 혼선이 발생하고 있으며 서류 위조 및 매도ㆍ매수에 대한 벌칙도 강화됐다.
무엇보다 공공재개발 방식이 기존 조합 방식과 근본적으로 다른 점은 토지등소유자가 사업의 전 과정을 주도하지 않고 공공시행자에게 권한을 상당 부분 위임하게 된다는 점이다. 이러한 구조에서는 주민대표회의와 공공시행자 간의 역할 구분, 자료 공개 범위, 동의서의 진정성 확보 등이 향후 갈등을 예방하는 핵심 포인트가 된다. 결국 공공재개발은 단지 사업 추진 주체가 공공이라는 점만으로는 충분하지 않다. ▲법적 절차의 정합성 ▲판례에 기초한 판단력 ▲주민과의 지속적인 소통 구조가 함께 갖춰질 때 비로소 사업이 성공적으로 마무리될 수 있다. 이는 제도의 신뢰 확보를 위한 기본이자 더 나아가 도시의 지속가능한 발전을 위한 필수 조건이라 할 수 있다.
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