서울시는 2009년 2월 「신 도시계획 운영체계」를 통해 사전협상제도를 도입해 7차례 지침의 개정을 거쳐 지금에 이르렀고, 서울시의 사전협상제도는 타 지자체의 모델이 됐다. 사전협상제도의 적용 대상은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)」 제51조제1항제8호의2 또는 제8호의3에 해당하는 부지로 면적은 5000㎡ 이상을 대상으로 한다.

서울시 「도시계획변경 사전협상 운영지침」은 협상 과정에 논의하게 될 공공기여시설의 범위와 비율을 정하고, 유형별 계획 및 설치기준 등을 제시함으로써 실효성있는 공공기여와 지역균형발전 전략의 실현을 도모한다. 일반적으로 공공기여의 적용은 용도지역 변경 시와 도시계획시설 결정ㆍ변경ㆍ폐지 및 허용용도 완화 시이다. 서임택(2023)은 서울시의 사전협상 완료사례인 강동구 서울승합차고지, 마포구 홍대역사, 용산구 관광버스터미널 및 강남구 한전부지의 공공기여의 특징은 사업구역 외, 지구단위계획구역 밖 등 광범위하게 제공되고 있다고 주장한다.

그동안 여러 지자체에서 서울시의 공공기여 기준을 차용해 운영하는 형태를 띠었으나 지난 3월 25일 국토교통부(이하 국토부)가 보도자료를 통해 국토계획법상 공공기여제도를 일관되고 합리적으로 운영할 수 있도록 `공공기여 가이드라인`를 마련해 배포함에 따라 개발사업에 대한 예측 가능성이 커지게 됐다. 국토부의 `공공기여 가이드라인`은 공공기여 부담 한도를 토지 가치 상승분의 70% 이내로 설정해 공공기여 부담이 과도하지 않도록 합리적 기준을 제시한 바 있다.

국토부의 `공공기여 가이드라인`의 적용 범위는 지구단위계획구역 또는 공간혁신구역 지정으로 건축용도, 건축제한(건폐율ㆍ용적율) 등이 완화되는 경우이다. 다만 재개발ㆍ재건축사업 등 지구단위계획을 별도로 수립하지 않고, 다른 절차에 따라 함께 처리되는 의제사업은 국토계획법상 공공기여를 적용하지 않기 때문에 가이드라인의 적용 대상에서 제외된다.

서울시 사전협상 완료사례인 용산구 관광버스터미널 부지는 사업구역 외 지구단위계획구역 내에 공공기여를 제공했고, 강남구 한전부지는 사업구역 외 지구단위계획구역과 관할 자치구 범위 내에서 공공시설 설치비용을 내게 됨에 따라 민간의 사업성이 확보됐다. 하지만 지방은 높은 공공기여율 때문에 사업성이 확보됐다 단정할 수 없다.

서울시가 주도적으로 시행하고 있는 사전협상제도인 공공기여는 국토부에서 가이드라인을 제시함에 따라 통합적인 운영이 가능해져 개발사업의 예측 가능성이 커졌고, 복합용도 개발, 5000㎡ 이상 유휴부지ㆍ이전적지 개발 또는 도시계획시설 변경ㆍ해제시 합리적 기준을 제시했다.

서임택(2023)의 `사전협상제도의 공공기여 특성분석`과 서울시의 공공기여제도 적용사례 및 국토부의 `공공기여 가이드라인`은 계획이익의 사회적 공유ㆍ합리적 배분, 공공성 확보와 적정 수준의 개발이익의 조화 및 과도한 공공기여 지양에 있고, 민간의 투자 유치를 통해 지역의 균형발전을 도모하는 데 있다.

그리고 서울시는 지난달(3월) 6일 보도자료를 통해 "개발가용지가 한정된 도시공간에서 토지자원의 효용성을 높이고 다양한 공원녹지 확충을 위해 `입체공원제도`를 도입하고, 입체적으로 조성되는 공원이 본래의 역할을 충분히 수행할 수 있도록 하기 위해 「입체공원 설치 운영 기준(이하 입체공원 기준)」을 마련 시행한다"고 발표했다. 시 입체공원 기준은 공공성과 사업성을 함께 고려한 세부 가이드라인으로 토지 여건상 자연지반 공원 확보가 어려운 지역에 한해 입체공원을 허용한다.

입체공원 면적은 3000㎡ 이상, 폭원 30m 이상 확보해야 하고, 입체공원의 20% 이상은 지면에 접해야 하며, 지상층에 주요 보행 동선과 연계하고 독립된 수직이동시설을 확보해 상시 개방해야 한다. 이번에 마련된 입체공원 기준을 통해 도시정비사업 시 기존 대지로서의 소유권은 민간이 유지하면서 상부에는 입체공원을 조성하고, 하부 공간을 활용해 지역 편의시설을 확보할 수 있게 됐다.

입체공원은 공원면적이 대지로 인정되므로 사업부지면적이 늘어나고 분양 가구수도 증가하게 돼 사업시행자는 토지를 효율적으로 활용할 수 있게 된다. 하지만 국토부는 서울시가 도시정비사업에 적용하는 입체공원제도에 제동을 걸고 국토부가 입체공원의 공공성과 인센티브의 적정성을 종합한 가이드라인을 마련하겠다 발표했다. 사실상 국토부의 가이드라인 마련 방침에 따라 서울시의 입체공원제도 도입은 잠정 중단될 수밖에 없다. 그러나 서울시는 법적 문제가 없으므로 시행하겠다는 입장이라고 전해졌다.

서울시는 토지 여건상 자연지반 공원확보가 어려운 지역에 한해 입체공원제도를 적용해 사업성을 확보해 줌으로써 더 빠른 속도로 효율적으로 경제적인 부담 없이 사업을 할 수 있도록 규제를 완화해주는 것으로 공공기여제도와는 차이가 있다.

공공기여제도는 서울시 사전협상제도 완료사례에서 보듯이 공공의 공공성과 민간의 사업성이 조화된 공공기여가 필요하고, 특혜시비 등에서 벗어나기 위해서도 공공기여제도의 운영은 필수적이고 국토부의 가이드라인 마련은 늦었지만 환영할 일이다. 다만 국토부 가이드라인에서와 같이 재개발ㆍ재건축사업은 적용 대상이 아니다.

두 제도는 적용 대상이 다르지만, 공공기여제도의 적용 대상이 복합용도 개발이 포함돼 비도시계획시설에 도시계획시설을 설치할 수 있으므로 도시정비사업에 적용되는 입체공원제도가 비도시계획시설에 도시계획시설을 설치하는 것으로 일맥상통한다.

결론적으로 공공기여제도와 입체공원제도는 장기간 정체된 사업지의 사업 지속성 확보를 위한 제도로 그 적용 범위를 넓혀야 하며, 입체공원제도에 대한 서울시와 국토부의 합의된 가이드라인의 마련이 필요하다.

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양홍건 조합장 기자

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